全过程人民民主的制度优势和治理效能

党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》要求“积极发展全过程人民民主”。全过程人民民主是对中国特色社会主义民主的最新表达，既强调人民民主区别于西式民主的最广泛、最真实、最管用的特点，又突出其全链条、全方位、全覆盖的优势。全过程人民民主，是中国共产党集百年奋斗之历史经验和中国人民卓越智慧于一体形成的伟大成果，它立足于党的领导制度等制度体系，外显于国家和社会治理的实践效果之中。

一、从“全过程的民主”到“全过程人民民主”

2019年11月，习近平总书记在上海考察基层立法联系点时首次指出中国的民主是一种“全过程的民主”，以突出“所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的”。显然，此时的“全过程的民主”核心只有一个，即“全过程”，所要强调的是中国的民主在实际运行过程中，公众能够全程参与，能够将各种意见和建议都带入决策过程。从这个角度讲，“全过程的民主”还只强调了中国民主的一种特征。2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中提出“发展全过程人民民主”，一个新的概念由此诞生。与“全过程的民主”相比，“全过程人民民主”有两个重点，即“全过程”和“人民民主”。它不再仅仅是对中国民主的特点的概括，而且是对中国社会主义民主的一种“定性”。全过程人民民主不仅能够继续突出中国民主的全过程的特点，更突出了“人民”这个中心。中国民主首先是人民民主，强调主体的广泛性。最广泛的人民群众是国家的主人，享受着广泛的民主权利，这是中国民主区别于西方民主的突出特点，也是社会主义民主的本质特点。当然，在“人民民主”的基础上再强调其“全过程”性，就更能够诠释中国民主从理论到实践的优越性。

中国的全过程人民民主相较于西式民主的突出优势，不仅在于主体的广泛性，更在于过程的广泛、连续和全覆盖。当西式民主从古典民主发展到现代自由主义民主阶段后，民主被简化为“竞争性选举”，强调的是一种过程民主。不得不说，这种以选举为核心的程序性民主确实更便于操作，也让代议制民主成为一种广泛的政治存在。但这种民主程序是“间歇性”的，以选举为“节点”，民主被割裂为一个个不连贯的“高峰”。每逢选举，公众就可以通过投票来行使民主权利；随着选举结束，公众的民主参与也就暂时告一段落。中国的全过程人民民主完全克服了西式民主这种弊端，它通过一系列制度化的措施保障人民能够通过选举和协商等多种形式，不间断地参与国家事务和公共事务。主体的广泛性和过程的连续性使得全过程人民民主成为中国特色社会主义民主优越性的集中体现。

二、全过程人民民主的制度体系

全过程人民民主不是无根之木，而是建立在一系列创造性的制度设计之上的。全过程人民民主是一座大厦，而党的领导制度、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等则是其“四梁八柱”。正是因为有不断完善的制度体系，全过程人民民主才能够显示出整体的制度优势。

“中国共产党的领导，是中国发展全过程人民民主的根本保证。”作为中国特色社会主义最本质的特征，党的领导制度不仅保证了全过程人民民主的发展方向，还能通过党内民主带动人民民主。作为使命型政党，中国共产党始终践行为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的初心和使命，这就决定了中国共产党始终将人民利益作为奋斗目标。党领导人民实现全过程人民民主，会始终坚持以人民为中心，将人民的权利和利益贯穿于全过程人民民主之中。中国共产党健全的组织系统则能够保证全过程人民民主的理念、方针和政策全面贯彻到社会政治生活各个方面。此外，以民主集中制为原则，以集体领导制度、党内选举制度、维护党员民主权利制度等为主要形式，以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容，党内民主的发展和完善，必将带动全过程人民民主的发展。

人民代表大会制度是实现全过程人民民主的根本制度载体。它坚持一切权力属于人民，最大限度地保障人民行使管理国家和公共事务的权力。“全国人大及其常委会坚持全过程民主。”人民通过选举人大代表行使权力，人民享有广泛的知情权、参与权、表达权和监督权。在各级人大工作的各个方面各个环节，人民群众都能够有序参与，表达自己的利益诉求。人大代表密切联系人民群众，反映社情民意，保证将人民群众的呼声带入党和国家的决策和施政过程。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度是实现全过程人民民主的基本制度载体。中国新型政党制度区别于其他政党制度的特点在于，“能够真实、广泛、持久代表和实现最广大人民根本利益”“通过制度化、程序化、规范化的安排集中各种意见和建议、推动决策科学化民主化”。中国共产党与各民主党派和无党派代表人士通过会议协商、书面协商等形式，共同商讨国家和地方重大政策和重大事务。在人民政协的平台上，各党派团体、各族各界人士围绕经济社会各领域的重要问题进行广泛协商。民族区域自治制度赋予民族自治地方人民以自治权，不仅能够保证少数民族群众平等享有权利，还能够极大地调动他们的积极性和主动性。新型政党制度和民族区域自治制度使民主参与和协商在不同民族、不同领域、不同层次以最丰富的形式不间断地进行，彰显全过程人民民主的真谛。

基层群众自治制度是实现全过程人民民主的重要制度载体，也是基础性的制度安排。对广大人民群众而言，村民自治、居民自治等自治形式，是实现广泛性、连续性民主参与的主要渠道。基层群众自治自写入宪法以来，其制度化、规范化和程序化不断加强，并逐步发展成为中国社会政治制度重要组成部分的基层群众自治制度。进入新时代以来，基层群众自治实践不断创新，涌现出民主恳谈会、居民议事会、网上议事厅等形式，不仅“接地气、聚人气”，而且将群众民主参与连成片，真正实现了全方位、全覆盖。

三、全过程人民民主的治理效能

全过程人民民主不仅具有完整的制度建构，还有具体的措施将制度的价值理念转化为治理效能，因而具有显著的治理民主特点。这明显区别于西方的选举民主。西式民主以选举为中心，为了在选举中获胜，政党和候选人会使出浑身解数，竞选、动员、承诺无不细致周到。但随着选举结束，败选者肯定不会对其竞选承诺负责，即使是胜选者，也往往不会尽数履行承诺。一言以蔽之，西式民主的重点是选举而不是选举后的施政，其可治理性明显不足。中国的全过程人民民主则将重点放在“怎么做”上。党和国家始终将团结带领人民群众脚踏实地地解决一个个现实问题作为落脚点，以治理效果作为衡量标准。总结起来讲，全过程人民民主的治理效能主要从以下几个方面来体现。

凝聚共识，形成合力。治理不仅要求广泛的参与，还意味着共识的达成。全过程人民民主在这一点上具有显著的优势。从参与治理过程的主体看，人民民主具有主体的广泛性，全体人民都是国家和社会的主人，都是社会主义的建设者。这种主体广泛性在实践中以民主形式的多样化和民主层次的丰富性来保障，即为制度上最广泛的人民民主主体创造丰富多样的履行民主权利的机会。从治理的内容和机制看，全过程人民民主强调建立广泛的共识，寻求有效治理的最大公约数。治理主体的广泛性并不意味着治理过程的各行其是。全过程人民民主强调在党的领导下，通过广泛协商来凝聚共识，寻求在最广泛的人民群众中达成一致。这是因为，作为领导者的中国共产党除了人民利益，没有自己的特殊利益；人民群众的个人利益能够与国家的整体利益保持一致。基于广泛的参与主体基础上的共识，为有效治理提供了动力，保证全体人民为实现共同利益而形成治理合力。

及时回应人民群众的需求。在社会成员快速分化及利益多样化的当今，人民群众的需求不仅是具体的，也必然呈现多样化的特征。国家和社会治理则必须回应人民群众的需求，并尽可能予以满足。全过程人民民主从两个方面满足这一需求，提升治理效能。一方面是人民群众的需求能够全面表达。全过程人民民主为人民群众提供了系列制度化的需求表达途径，包括通过人大代表和政协委员表达、参与立法和决策征求意见过程、参加立法和行政听证会、信访表达、网络意见表达等。可以说，人民群众的需求表达是全链条、全方位和全覆盖的。另一方面是党和国家能够及时回应人民群众的需求。在全过程人民民主的制度框架和运行机制下，人民群众的需求表达能够及时进入政治过程，得到回应。因为前述需求表达的途径本身就是在党和政府的主持下进行的，人民群众的表达直接面对的是党和国家；而不管从法律法规的要求，还是从党的初心和使命出发，党和国家对人民群众的需求表达都必须给予回应。

切实解决实际问题。全过程人民民主是管用的、有效的民主，因为它能够解决中国的现实问题。一方面，全过程人民民主是立足中国实际、在中国的土壤中长出并逐步完善的内生性制度安排。中国没有照抄照搬其他国家的制度，而是立足于自身探索，在吸取自身经验教训的基础上，逐步建立起适合中国国情的全过程人民民主。另一方面，这一源于实践的制度，确实在治理中表现良好，大到重大突发公共卫生事件治理，小到社区宠物治理，无不凸显出党领导人民实行全过程人民民主的有效性。

全过程人民民主是不断发展完善的。在制度体系方面，党的领导制度、人民代表大会制度等也都需要根据现实条件的变化而不断完善；在运行机制方面，全过程人民民主发展和完善的空间更大。只有不断进步的全过程人民民主，才是真正具有制度优势和治理效能的社会主义民主形式，才能更好展示中国特色社会主义政治制度的优越性。

（作者系南开大学周恩来政府管理学院教授）